（一）完善健全相关的法律制度 首先从落实依法治国方略和法治政府建设的视角来看，就应加快全国层面的应对自然灾害等危机的应急法律的立法进程，完善健全我国的应急法制体系，建立财政法律制度，为制定非常时期的财政法案提供法律支持，这样可以大大缩短突发事件发生后再寻求修改有关财政法律的时间。此外在《突发事件财政应急保障预案》的基础上，尽快制定、完善重大自然灾害类突发事件财政应急保障的内容，明确规定财政应急预算的编制和执行、不同主体在应急中的权限等。为此，建议国家出台相关法律，规范相关制度，积极开展试点，在新一轮财政管理体制调整中适度运用，以便更好地做好在面对重大自然灾害时公共财政的应急准备。 （二）建立完善的财政应急机制，平衡救助与预防之间的分配 要建立完善的财政应急机制，就要依据自然灾害发生、发展、衍生、演化等规律，结合财政自身运作规律来制定。包括公共财政日常运行机制和公共财政灾前预警防范机制的常态运行机制和公共财政灾时响应机制和公共财政灾后恢复重建机制的非常态运行机制，以及贯穿常态运行机制与非常态运行机制始终的公共财政监督检查机制。 首先是常态运行机制。要制定落实《突发事件应对法》的配套制度。各级政府及其部门应当依据《突发事件应对法》的规定，根据本地区实际，研究制订相关配套制度，例如突发事件分级制度，财政应急预案调研与制定修订程序制度，应急物资储备及保障制度，社会动员制度，财产征用制度，灾害救助制度等，从而真正履行《突发事件应对法》授权地方政府的法定职责。其次是非常态运行机制。在自然灾害来临时，第一应迅速建立应急指挥中心，发挥统一指挥、分工协作的功能。中央及其以下各级财政部门要根据突发事件的影响范围并结合各自的管辖范围，确立一个应急指挥中心，统一部署、分工协作，使信息有效地传递和沟通，协调各方资源保证应急所需资金。 第二要迅速启动应急预案。要根据突发事件级别启动相应的应急预案，各级财政作为应急抢险救灾的主体部门之一，也要依据突发事件级别及各级财政承担比例迅速调集资金加以应对；尽量增强应急预案的合法性、综合性、前瞻性和可操作性。 第三应简化应急拨款流程；最后推行公助、共助、自助、寻求国际援助的防灾、抗灾财政分担政策。随着经济的发展，灾害管理体制应随着国家财力的增长而不断地健全和完善。此外，应建立专门的、全国性的财政应急机构，以便当重大自然灾害发生时进行统一高效的管理。 从财政支出的结构上看，要加大对公共财政日常运行机制和灾前的预警防范机制的投入。我国应改变传统的重应急和重建的救灾方式，要注重对灾害前期的预防与减灾工作的投入，防止出现“一高两低”的格局，即直接的灾害救助支出比重高、预警与防治支出的比例低。此外加强在预测技术的研究、紧急通讯系统、紧急医疗救援、社会保险保障系统等方面的投入。 （三）完善财政应急手段，拓宽资金筹集渠道制改革 我国现阶段财政支出中应用于重大自然灾害应急管理的储备金少，而自然灾害突发性强，危害性大，在财政资金短缺的情况下，如果单凭政府的力量，无法应对重大自然灾害所需的财政支持。这就要求我们在灾难发生时，必须及时充分调动一切可以利用的资源，发挥市场机制的作用，充分调动“政府”、“市场”、“公众”,方面的积极性，采取多元化、多形式的筹集方式，建立以政府为主导，公司企业与社会团体为支撑，人民群众广泛参与的资金筹措体系。以此次舟曲特大山洪泥石流为例，灾难发生时，面对财政的巨大压力，政府充分调动整个社会及国际力量进行捐赠，最大限度调动了财政资源、人力资源、技术资源等等并争取了国际援救，对资源的充分整合利用，为抗灾救灾争取了宝贵的时间。政府除设置国家应急基金、转移支付、专项拨款等，还可通过发行危机债券，公益性彩票等方式筹资；通过各项政策优惠，提高企业与社会团体参与应对危机的积极性。 现从以下三个方面进行阐述：[ 如何建立公共财物应急反应机制] 第一从理论上来说，要建立公共财政应急决策系统。主要解决在危机状态下财政权力的界定问题，如立法机构对行政部门的授权和国务院对财政部的授权等。如调整预算的权力，平时状态归立法机构，紧急状态下应该授予行政部门。而在行政系统内部，危机状态下的财政权力无论是纵向还是横向的都应趋向集中。 第二从短期措施上看，要建立公共财政应急反馈系统。对公共危机状态及其变化过程中的政府收支进行及时的监测、分析和反馈，针对不同的公共危机，需要监测、分析和反馈的对象是不一样的，如面对社会危机，社会各方的反应和评价是主要的监测分析对象，而对金融危机，则主要监测和分析居民心理和主要经济参数的变化。情况不同，财政应急反馈系统的运行方式也是不同的。 第三从长期对策上看，更新观念，树立风险意识和忧患意识。从财政发展战略来看，最重要的是要树立风险意识和忧患意识，这是保持财政可持续性和稳定性必不可少的。从财政管理的角度分析，最重要的是风险管理。风险管理不是独立的，它蕴含于财政运行的整个过程及其各个环节。因此，风险管理意味着整个财政管理模式的转变，也就是说，财政管理要以防范和化解公共风险和财政风险为出发点和归宿。 （四）规范应急资金的使用管理 舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，来自社会各界的捐助数十亿元，加上日后重建的资助，将近一百亿元。如此庞大的资金量，如果疏于管理，非但会降低资金使用效益，也会辜负捐赠者的期望。巨额的救灾资金如同灾民的救命钱，无论是官方的救灾资金，还是民间行为的捐助，都应纳入财政、审计部门的监管范畴。 首先，从公共财政灾前预警防范机制的层面来讲，必须提高预算制定的科学性、加强预算的法制化程度。由于理论预测水平的局限、经济发展态势、政治以及自然环境的不确定性等因素的制约，预算的制定是非常复杂和艰难的任务，必须采取各种有效的途径来提高预算的前瞻性和科学性。 其次，从公共财政灾时响应机制层面来讲，要健全财政资金管理体系。一是要严防借机敛财行为的发生。二是全过程监控捐助资金的使用管理，研究制定相关管理制度、办法和使用程序。三是统筹使用各类捐助资金，防止“条条化”、“部门利益化”，切实整合各类资源，避免资金重复投入，提高资金使用效率；尽快实现灾区重建。 最后，从公共财政灾后恢复重建机制的层面来讲，要坚持公共财政监督检查机制。严格追踪问效，通过构建简单易行的考评体系，引入中介评价平台，及时、透明地向社会各界反馈捐助资金使用绩效。另外还要对财政资金进行全面审计检查，形成一个公正公平的问责与奖励机制来推动突发事件应急管理的系统化、体制化、长期化、法制化。
建立重大自然灾害财政应急机制给财政工作及财政带来了新的挑战，我国对公共财政如何有效应对重大自然灾害的理论研究和实践还很不完善，对财政应急机制还必须有更为深入的研究。我们必须加强对外国先进经验的学习，迅速建立起一套合理合规、行之有效的财政应急机制，这对于保障社会经济发展和人民生活财产安全，具有十分重要的意义。 |
