1浙江城镇污水处理行业现状及发展趋势 1.1 浙江省城镇污水处理行业现状与趋势 浙江省是一个水资源小省。2016 年全省水资源总量为 1322 亿方米。多年平均值为955 亿立方米19。人均水资源为 2365 立方米。世界缺水警戒线为 1700 亿立方米。 截至 2015 年底，全省建成城镇污水处理厂 295 座，处理能力 1078 万立方米/日，其中设市城市污水处理厂 90 座（788 万立方米/日），县城污水处理厂 45 座（123 万立方米/日），建制镇污水处理厂 160 座（167 万立方米/日），城镇污水处理率达到 86.5%；建成城镇污水管网 41920 千米，污泥处置设施 78 座、处置能力 2.1 万吨/日。城镇污水处理设施进一步完善，有效控制了水环境污染，年削减化学需氧量 106 万吨，对保护全省水环境起到重要作用。 浙江总体上是独立水系。水环境质量取决于排污量及达标情况。[15]所以，浙江省污水处理状况与污水处理产业的健康发展密切相关。污水处理需求与浙江省目前的污水处理能力之间的差距是浙江省污水处理行业在未来持续发展的根本原因。 从城镇生活污水排放量的角度来看：自“十二五”以来，浙江省城镇污水处理总量的增速放缓，但是污水的总排放量仍然呈现上升趋势。2016 年，全省城市污水排放量为量 31.9 亿立方米。比上年增长 1.3%。20预计到 2020 年，我省城镇人均综合用水量在 408升/日左右，全省城镇污水产生总量将达 45 亿立方米。[16]考虑部分城镇污水处理厂服务范围覆盖到周边农村，预计到 2020 年底，全省污水处理总需求约 1410 万立方米/日，配套排水管网长度约 4.8 万千米。 从城镇生活污水处理量的角度来看：2016 年城市污水处理量为 29.7 亿立方米，增长 3.1%，城市污水处理率 93.2%。比上年提高 1.91 个百分点。21从政策规划的角度来看：截止 2016 年，全省共有 35 座“十二五”未开工的污水处理厂，设计处理能力 203 万立方米/日（新增处理能力 161 万立方米/日，搬迁及改造处理能力 42 万立方米/日）。这些污水处理厂需要在“十三五”期间加快推进；规划新建（扩建）污水处理厂共有 54 座，设计处理能力 180 万立方米/日（其中新增处理能力 174万立方米/日，原污水厂搬迁 6 万立方米/日）。其中：设市城市新（扩）建污水厂 18 座，设计处理能力 119 万立方米/日；县城新（扩）建污水厂 13 座，处理能力 39 万立方米/日；建制镇新（扩）建污水厂 23 座，处理能力 22 万立方米/日。预备新建（扩建）污水厂 71 座，处理能力 290 万立方米/日。到“十三五”末，较“十二五”末新增处理能力 335 万立方米/日。 在提标改造方面：按照“五水共治”的要求和省委省政府的统一部署，“十三五”期间新建和扩建的城镇污水处理厂出水水质全部执行一级 A 以上标准。规划提标改造污水处理厂 72 座，提标改造规模合计 405 万立方米/日。预备提标改造污水处理厂 16 座，提标改造规模合计 124 万立方米/日。在管网建设上过：规划配套新建（改造）管网总长度 7440 千米，其中改造管网 1023千米。预备配套新建（改造）管网总长度 2361 千米。 在污泥处理上：规划新增污泥无害化处理处置设施 15 个，新增处理能力 7615 吨/ 日。预备新建污泥无害化处理处置设施 3 个，新增处理能力 430 吨/日。总结上述，规划项目汇总如下表所示： 表 3.1 “十三五”规划项目汇总表 序号 类别 实施项 目个数 处理规模 （万立方米/日） 官网长度 （千米） 1 续建污水处理项目 35 203 / 2 新建和扩建污水处理厂项目 54 180 / 3 提标改造项目 72 405 / 4 管网建设项目 244 / 7440 5 污水再生利用工程项目 16 32 73 6 城镇污水处置项目 15 7615 吨/日 / 由上述信息可知，在“十三五”期间，浙江省污水处理产业随着“五水共治”以及“青ft绿水”的政策支持走入新一轮的发展高分期。随之而来的是巨大的成本负担和资金融资压力。这也是本轮污水费用改革的重要内在动力。 2浙江省污水费改革的历史 浙江省的污水费用改革是随着中国改革开放不断深化的。改革开放以后，中国从计划经济市场经济转型市场经济，传统的自然垄断行业的格局也逐步引入竞争机制，实现市场化经营。污水处理作为公益性行业也经历了从计划体制管理到实现市场化机制的过程。中国的城市污水处理定价，也是在改革中不断完善政策，从不收费到逐步开始收费并提高水平的。 直到 20 世纪 70 年代，中国提出“保护环境是基本国策”之后，城镇污水处理行业才真正开始发展起来。20 世纪 80 年代初，天津纪庄子污水处理厂开始建设。1984 年后，浙江省开始建设起首批大型的城市污水处理厂。走入了工业化、规模化的发展阶段。[17] 改革开放之前，浙江省的城市污水处理业一直都是按照事业单位经营管理，没有走入市场。污水处理厂的投资和运营也都是由政府财政全权负担。 20 世纪 80 年代，国家出台了一系列关于污水处理行业改革的政策法规。1984 年和 1987 年中央提出了征收城市排水设施使用费。2223在经营模式上，污水处理产业在这一阶段实现了突破：部分污水处理企业也从事业单位经营转为企业化经营，开启了市场化的大幕。但是突出的问题是资金的缺乏不能保证污水处理企业缺乏建设和运行资金。在 1993 年，国家发文要求企业和个人应当向城市建设部门缴纳排水设施费，各城市建设部 门也征收了一些费用但标准都很低，在 1996 年以前中国的污水费的征收只针对工业企业。收费标准在 0.08～0.10 元/立方米之间。24 1996 年中央颁布了《国华人民共和国水污染防治法》，污水费的征收真正有了法律 依据。在 1999 年，国家相关部门指出：“多数城市还没有收取污水费，已经收取污水费的偏低”，“各城市要在供水价格上加收污水费”，“污水费由城市供水企业在收取水费中一并征收”，“污水费标准，能根据当地各方面的可承受能力，分步到位”。25这说明在 20 世纪末，中国污水费征收才在法律层面上有了保证。但是这是的污水处理定价还是处于“政府补贴+低污水费”的模式。许多污水厂处于停止或半运行状态。[18] 2002 年中央要求：“中国所有城市都要开展污水费”。26各地相继出台了《污水处 理收费管理办法》。在 2004 和 2008 年国家也出台污水费相关税收优惠政策。比如：“污水处理取得污水费不征收营业税；随水费收取的污水费免征营业税”等。2009 年规定将污泥处置成本计入污水费。27随之而来的是，2009 年到 2010 年浙江省污水费的一轮大幅度的上涨。这是历史上除本次城镇污水费改革之外，最大的污水处理价上调。城镇污水费政策体系初步形成。[17] 2010 年之后，浙江省城镇污水处理产业快速发展，市场化程度进一步加强。但是直 至本轮改革之前，对污水费用并没有实质性的改革。直至 2014 年和 2015 年，《污水费征收使用管理办法》、《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》、《浙江省人民政府办公厅关于切实加强城镇污水处理工作的通知》、《关于推进价格机制改革的若干意见》、《浙江省污水费征收使用管理办法》和《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》等相关文件的颁布，才直接促成了本轮污水费的新改革。 3浙江省污水费改革中存在的问题 总结和浙江省污水费改革过程中存在以下几点问题： 第一、污水费的标准偏低。[19]目前，大部分城市都己建立了污水收费制度，但标准较低，使得征收的排水设施使用费很难满足工程设施的日常运行和维护费用。2007年，中央规定“污水费原则上不低于 0.8 元”。28当时，国家制定的 0.8 元/吨的收费标准只反映了污水处理的运行成本，还不包括污泥处理费用等在。应该说这只是一种体现了最低成本的基准费用。如果算上全成本，这种基准价格还是远远不够的。不可持续的。直至 2015 年，浙江省各城市的城镇污水费的平均值还停留在 0.67 元。绝大部分的城市 的污水费还在 0.8 元/吨的水平之下。直到 2016 至 2017 年的这轮改革，这一价格才达到 了 0.96 元。明显，浙江省的污水费的改革进度较为迟缓。现行政府管制体制造成了“低污水费亏损财政补贴”模式。这限制了企业商业化运营和发展。[20] 第二、缺乏有效的成本控制机制。[21]一方面，消费者抱怨用水价格不断上涨；另一方面，污水处理运营部门认为水价过低，不足以弥补生产成本。一个有效率的污水费应该保证以下几个方面。首先，这个污水费硬钢能为处理企业筹集到足够的资金，保证污水处理的有效供给；其次，污水处理是民生产业，应该尽可能保障消费者福利。实现以上两个目标，就必须有一套有效的成本控制机制。通过这一套机制应该能避免公用事业部门低效率和高价格。 第三、污水费定价方法不规范。中国当前污水处理定价还没有明确的方法，只是指导原则强调要补充运行成本并保持适当的合理的盈利。但是在现实中，中国的污水处理行业没有详细的定价公式和定价标准。政府形成对成本进行有效监管的成本约束机制，价格管理部门在制定污水费标准时基本上是污水处理企业申报的成本和主管部门提出的调价方案为依据。而成本是以企业上报的成本为准，虽然说有的城市规定是社会平均成本加个别差异调整，但是不详细。成本监审只是审计部门出具的财务审计报告。但不能反映企业的经营管理效率。[21]中国也没有专门关于污水处理企业的相关的财务制度要规定污水处理成本的核算。企业能以增加福利等形式虚增成本。[22]。而且通货膨胀等许多其他相关的因素。这种单一的线性收费制度，也不能不能促使水资源的有效配置。 总结现有的关于污水费的定价方法的研究如下表所示： 表 3.2 污水处理定价方法 定价方法 优点 缺点 成本加成定价法 不会使企业出现亏损， 价格比较稳定并且易于操作 不利于企业提高经济效益 并且缺乏市场效率 边际成本定价法 资源的最优配置 应用困难，导致企业亏资源损
全成本定价法 减轻政府的财政负担， 体现真实的价格并且有利于刺激市场效率 用户难以承受，难算困难 一般均衡模型定价法 更加接近事实 模型的精确性遭到质疑 并且数据量要求巨大 影子价格模型定价法 实现了资源配置效率最优， 反映了资源的价格 难以精确确定
中央已经肯定中国公共事业试行特许经营2930。建设部也认同并推荐了特许经营协议和委托经营协议两种模式。水处理行业的市场化运作也采用BOT 和 TOT 的方式。这使政府授权特许经营市场竞争机制得以引入31。 而且在招标中明确要求了评标的核心内容是特许经营协议，重点考虑成本、价格、经营方案、质量和服务承诺、特殊情况的紧急措施等要素。其实成本和价格是考虑的核心内容。然而由于中国污水处理行业的企业化改制还在进行。没有真正实现转变，仍然政企不分。[22]包括在投标过程中政府和企业之间扮演的角色不明确、责、权、利不明确；竞争并不充分；污水处理收费价格的形成和调整机制不透明和消费者的利益不能得到有效保护等问题。中国各地污水费不足以支付实际特许经营合同的价格。需要政府补贴才能“合理收益”[23]。所以，价格管制部门目标成本估算是确保特许经营的一个关键环节。 第三、处理标准提高的需求没有考虑。随着国家对水环境问题的愈加重视，以及污水循环回用的进一步推广，水质标准的提高必将是大势所趋。相关资料显示，若执行一级 A 标准，企业成本将增加 30%-50%。[24]。可见，升级改造为污水费上涨均带来了很大的压力。 总结目前浙江省污水费的矛盾主要体现在以下几个反面：价格标准的提高与社会可承受能力的矛盾；价格改革进程与污水处理行业体制改革进程相对滞后的矛盾；污水费与污水排污费征收过程中的矛盾；污水处理产业的收费补偿与财政补偿问题。 |
