国家监护是社会保障的重要内容, 完善我国的未成年人国家监护制度既是“以人为本”的题中之义，也是我国社会文明与进步的重要体现。笔者认为, 在吸收我国古代法律的精华和德法两国先进经验的基础之上, 结合我国实际,以未成年人利益最大化为原则，中国重构未成年人国家监护制度应着眼以下两方面:第一、未成年人监护监督机制的有效确立；第二、未成年人国家代位监护机制的完善。 （一）明确监督主体，进而确立行之有效的监护监督机制 针对我国家庭监护中亲权的肆意延伸，和监护监督制度执行主体的缺位，笔者认为，当前阶段我国应建立以国家机关为主导的监护监督机制。其中基层民政部门和基层法院是监护监督中较为合适的国家主体，应由民政部门行使行政监督职责，法院行使司法监督职责，并在民政部门内部设立青少年事务局，在基层法院指定监护法官专门负责审理监护案件或直接增设家事法庭。 以基层青少年事务局为保护未成年人权益的核心，民政部门应当建立起完善的辖区内未成年人监护档案，同时建立监护状况反馈机制，跟踪记录未成年人的成长情况。青少年事务局有权介入调查对未成年人的合法权益构成威胁的行为，并依照调查结果责令监护人近乎人改善监护质量，或指定监护监督人监督监护人的监护行为；对调查属实的威胁未成年人合法权益的监护行为，除训诫以外，青少年事务局可以对监护人处以一定数额的罚款，违法犯罪的，应及时交公安机关处理；监护人拒不听从建议或屡教不改的，青少年事务局有权向人民法院提起诉讼；威胁未成年人合法权益的监护行为，应当在未成年人监护档案上如实记录，监护人的不良行为记录可以作为法院剥夺其监护资格、实行国家代位监护的依据。人民法院通过审理案件行使监督监护人的权力，当青少年事务局穷尽所有必要措施仍无法维护未成年人权益而向法院提起诉讼时，人民法院必须受理案件；法院亦可依法主动启动司法监督程序，审查监护人和监护监督人的履职情况。 由于耗资巨大且缺少经验积累，在现阶段的我国，笔者建议仅将不是父母担任监护人的情况纳入强制性监护监督的范围。但对父母担任监护人的家庭，有下列情形之一的，亦应主动重点监督：⑴双亲离异的家庭；⑵对子女放任不管的家庭；⑶双亲任意一方有严重违反社会公序良俗行为的家庭；⑷双亲任意一方有犯罪记录的家庭；⑸未成年人合法权益已有侵害行为并记录在案的家庭。 （二）以提高制度的可行性为突破口，完善国家代位监护机制 由于亲权的排斥，以及薄弱的可操作性，28年来，我国国家监护制度沦为“僵尸条款”，在学界和实务界已是不争的事实，对于这一缺失，必须以提高制度可行性为突破口予以解决。所谓“代位监护”，这并不是一个被我国司法界承认的术语，笔者旨在以“代位”强调未成年人国家监护的方式：监护职责以家庭承担为常态，以国家承担为例外，当家庭不能或不适格承担这一职责时，国家就应当伸出“无形的手”，采取有利于未成年人成长的必要方式进行监护，故暂称其为“代位”。世界上任何设定了完善的国家监护制度的国家和地区，无一例外遵循了“亲权监护为主，其他自然人监护为辅，国家监护为救济”的基本原则[ 叶承方：《未成年人国家监护制度构成要素研究》，《人民论坛》，2011年，第17期，第103页。]，因此，在提高制度可行性的立法实践中，我国同样必须严格遵守这一准则。具体来说，包含以下几个方面： 1、国家代位监护的对象 从上述基本原则可以看出，国家绝非动辄即可对未成年人实行代位监护，而应当是一个超然的监督者，承担着家庭个体监督之外的补充角色，这也是由目前我国的客观现实决定的。因此，合理筛选代位监护的对象，是提高制度可行性的第一步，也符合建立未成年人国家监护制度的初衷。除弃婴和孤儿，笔者认为国家代位监护的对象自然还应包括任何客观上监护人不能满足其健康成长的最基本需求和条件的未成年人。当然，“代位监督”这一制度发挥有效作用的前提必须是前述未成年人监护监督机制的落到实处，未成年人保护机构（如上文设想的青少年事务局）和指定的监护监督者只有对未成年人的家庭监护状况进行了有效监督和及时反馈，才能为法院裁定适用国家代位监护提供证据。 2、国家代位监护的提起 提起国家代位监护的主体和方式，同样需要进行制度完善。笔者认为，根据提出主体的不同，国家代位监护的提起方式可划分为如下三种：第一种，由未成年人近亲属或未成年人保护机构直接向法院提起；第二种，由未成年人本人或未成年人住所地居委会或村委会通过区域内未成年人保护机构向法院提起；第三种，执行公务中的公安机关，WWW.EEELW.Com发现未成年人有处于监护缺位或监护不力的现实状态或是实质危险时，应其向未成年人所在区域的未成年人保护机构通报情况，并由该保护机构申请法院裁定国家监护。提起国家监护的，在法院重新确定监护人之前，未成年人的监护工作应由区域内未成年人保护机构直接承担或由相关被授权组织代为承担。法院受理案件后应根据实际情况作出裁定，裁定生效，法院可以参考未成年人保护机构的建议，为该未成年人指定第三人监护或将监护权交给国家，此时对未成年人的监护权将发生短暂或者永久转移；对裁定不服的，原监护人可以按第一审民事诉讼程序提起上诉或申诉。对于暂时转移监护人监护权的案件，如果再次出现应当由国家代位监护的法定情形，则需再次引发上述程序重新选择监护人；对于有过错的监护人，可以从重进行处罚。 3、国家代位监护的执行 这是未成年人国家监护制度中非常关键的一环，分为执行主体和执行方式两个部分。笔者认为，对于执行主体的选择，民法通则第16条第3款已经完全失去意义，立法应将代位监护的主体更改为未成年人保护机构和区域内有资质的被授权组织，同时赋予上述主体相应的行政权；而对于国家监护的执行方式，则应由民政部门决定，法律所要保障的，是执行过程中未成年人作为自然人的一切权利，使其被充分享有，并不受来自国家、其他组织和自然人的侵害，此处不再赘述。 4、国家代位监护的结束和原监护人法定监护权的恢复 国家代位监护制度可行性规划的最后一个部分，是监护义务的终止。处于国家代位监护下的未成年人，年满十八周岁应当脱离国家的监护，有关就业指导部门应当为其提供就业的机会和指导；尚在国家监护期间的未成年人，如果原监护人恢复了为其未成年子女提供适宜的监护条件的能力，或消除了威胁未成年人健康成长的因素[ 李超，毕荣博：《从未成年人保护看国家监护制度的构建》，《亲少年犯罪问题》，2004年，第4期，第16页。]，经当事人申请，由未成年人保护机构和法院核实无误之后，在保证未成年人利益最大化的前提下，法院可以裁定恢复其法定监护权。 结语 作为家庭常态监护的监督和补充，未成年人的国家监护制度有利于维护其合法权益、保护其身心健康成长。伴随着国家社会民主化的进程和公民个人主体意识的觉醒, 法律对亲权自治状态下的监护所持的“无为而治”的态度已成强弩之末, 公权力大量主动介入监护关系是现代亲属立法发展的重要趋势。[ 蒋月：《婚姻家庭法前言导论》，北京：科学出版社，2007年5月，第232页。 ]中国应该扫去以往监护法律制度难于实践、责任不明的沉疴，吸收前代法律和外国法律之长，针对本国未成年人监护问题的客观实际，打造富有现代中国特色的，操作性强、权责明确的未成年人国家监护制度。 |
