中国是世界上最先创建监察制度的国家。古代监察制度作为古代政治制度的重要组成部分，在澄清吏治，促进行政廉洁方面起了重要作用。在我国，监察制度经过历朝历代的发展和完善，发挥着“究内外百司之害邪”，“激浊扬清”的职能。[[[] 刘玉超，《中国古代监察制度及其借鉴意义》下，载《法制与社会》2014年第1期。]] 近年来，众多学者对各个朝代监察制度进行深入研究，获得了丰硕成果。例如张先昌研究了隋朝监察制度，从组织机构和监察官员职责两方面对隋朝监察制度进行剖析。还有学者从比较监察制度着手，对国内外的监察制度进行研究，对比国内外监察制度的利弊，从中总结适合我国的制度特点。笔者整理了监察制度从萌芽到成熟的发展脉络，并总结监察制度的特点及不足，以求健全我国现行行政监察制度。 中国古代监察制度起源于夏商周时期，在秦朝初步创立，秦汉时期获得发展，明清时期达到顶峰。尽管监察制度服务于以皇帝为代表的专制统治阶级，但在朝代更迭中，监察制度不断完善并走向成熟。 一、中国古代监察制度的演变 （一）萌芽时期 夏商周时期，进入奴隶制社会，为维护新兴的奴隶主阶级，监察制度便随之产生。夏商周设置了监察史官并且实施地方监察制度，不设专职监察官，监察权由行政长官行使。及至西周时期，出现了“纠察令”，[[[] 唐海歌，《承袭与变异：中国古代监察制度论》，载《重庆科技学院学报（社会科学版）》2009年7月。]]官吏在监察时有了具体的执行内容。 夏商周时期到春秋战国时期，没有专门的监察机构和官员，监察制度在这一时期刚刚萌芽，比较简单。尽管监察制度不完善，但是奴隶主阶级在这一时期体现的“清吏贵监”思想为后来监察制度的发展提供了思想基础。 （二）形成和发展时期 监察制度初创于秦朝时期。秦朝在中央设有御史大夫一职，位高权重，为三公之一，由御史大夫行使监察职能。御史大夫之下设有御史中丞、侍御史、监郡御史、郡守、县令长、县御长等，构成自中央至地方较为完备的监察系统。秦朝通过监郡御史来实现对地方的监管。秦分天下为三十六郡，每郡皆置监郡御史，是一郡最主要的监察官，对郡守和郡府的其他官吏都可以进行监察。[[[] 贾玉林，《中国传统廉政法律文化及其现代价值》，中国方正出版社，2007年第1版，第178-179页。]]但是，在秦朝时期，监察机构没有专门化，监察权只是作为御史大夫等官员手中的其中一部分权利，也没有专门的监察机构。 汉朝时期，基本继承秦朝的监察制度，但在秦制的原有基础上，加强了对地方的监察。汉朝将御史大夫府改为御史台，是中央监察机构，专门负责监察百官。御史中丞担任御史台长，负责“在殿中察举非法”。[[[] 汤建华、宋晓辉《中国古代监察制度的演变及其借鉴意义》，载《民主与法制》2002年9月。]]御史台下设侍御史，侍御史负责辅佐御史中丞监察百官。汉朝将持节武臣改为司隶校尉，是常设的监察官员。另外，汉朝增设丞相司直，丞相司直直接对丞相负责，代表丞相对官员进行监管。 御史中丞、丞相司直和和司隶校尉三者都是中央监察官员，三者独立行使监察权，互不干涉又互相牵制。司隶校尉由皇帝亲自任命，是地方监察官，负责监察京都百姓，因此，丞相司直和御史中丞受到司隶校尉的监督；同时，丞相司直和御史中丞负责监察百官，司隶校尉又受到丞相司直和御史中丞的监管。[[[] 汤建华、宋晓辉《中国古代监察制度的演变及其借鉴意义》，载《民主与法制》2002年9月。]]由此可见，在汉朝时期，监察制度已经发展得组织严密，分工明确却又相互牵制，天下官员尽在监察制度的管理之下，而作为监察官员，亦是没能逃脱监管。监察制度在汉朝得到了极大发展，独具特色又组织严密。 为了加强中央集权，汉武帝将全国分为十二个监察区，又称十三部州。十三部州各设刺史一名，由御史中丞统一管理。《刺史六条问事》便在这一时期形成。[[[] 马珺，《论中国封建监察制度》，郑州大学硕士学位论文，2005年。]] 东汉时期，监察制度没有大的发展。御史台虽然作为中央监察机构但在行使职权时却受到少府的干涉。在三国两晋南北朝时期，由于朝代更替太过频繁，导致在这一时期，监察机构各不相同。 魏晋时期，昔日皇权独尊的政治格局被以维护政治势力的平衡所取代。在这一时期，御史台从少府独立出来成为中央监察机构，并且谏官组织初步形成。三国两晋南北朝时期，监察制度的组织机构完全独立，初具规模；监察官员权力增大，御史中丞更是具备“震肃百僚”的影响力，此时监察官员政治地位大大提高。 （三）完备时期 隋唐时期，官僚制度得到了极大的发展，监察制度也随之日益完善。这一阶段继承了南北朝时期的御史台和谏官组织并存的监察格局，行政监察法律法规也进一步完备。 隋朝时期的监察制度分为两个部分：监察系统和谏官言谏系统。御史负责“典正法度”、监察百官，谏官负责对皇帝“尽规献纳”，由此构成了隋朝的监察制度。这一时期，废除了御史台官吏由台长任命的陋习，改为通过吏部考核，选任官员或者由三省长官举荐给皇帝，由皇帝授命这两种方式。改变官吏选任方式的举措，大大提高了监察队伍的自身素养，保证了监察活动的有序进行。此外，隋炀帝制定了“六察”制度，来为地方监察活动提供法律依据。六察的主要内容是对地方官员的政治能力、对中央政策的执行能力进行考察，并且查处官员的贪赃枉法情况。由“六察”可见统治者为了维护地方稳定，极为重视监察活动的规范化。 唐朝时期，进一步健全监察机构。唐朝的中央监察体系十分严密，在御史台下设台院、殿院、察院三院，三院在行使监察权时分工明确，相辅相成。台院负责“掌究举百僚”，殿院负责“掌殿庭供奉之仪”，察院负责“分察百僚，巡按州县”。[[[] 袁京魁，《唐朝监察制度探析》，西南政法大学硕士学位论文，2012年。]] 谏官组织由给事中和谏官组成。Www.EeeLW.com给事中权力很大，不仅能指出官僚奏折的悖失之处，还能上奏修改君主的诏赦。谏官则时常侍奉在皇帝左右，随时准备回答皇帝的询问。 唐朝不仅在中央有完善的监察系统，在地方也构建了严密的监察系统。唐朝在地方实行“道查制度”，全国各地被分为十道监察区（后增设为十五道监察区），每一道监察区都设置巡察使，巡察使每两年一换。巡察使与地方临时监察共同构建了唐朝的地方监察系统。 宋朝的监察制度基本沿袭唐制。不仅设置了监察机构或者担负监察职能的官吏，而且制定了一套监察措施，在一定程度上发展、完善了当时的监察制度。宋代中央监察机构主要有御史台和谏院。御史台掌纠察百官、肃正刚纪，大事则廷辩，小事则奏弹。谏官掌规诫讽喻，献可替否，是监督君主的。宋代中央台、谏等监察机构及其职能的扩展，反映了当时监察体制向多元化方向发展。 元代将台院的并入察院，实行一台两院制，把殿院降为殿中司，设置殿中司和察院两级，大大提高了监察机构的地位。并且创制了监察法规，其中《设立宪台格例》是中国历史上第一部比较系统的监察法规。 （四）成熟和加强 明朝建立以后，元朝贪官误国的教训警醒着明朝统治者。明朝初步建立起了一套完整的监察制度，包括都察院、六科给事中和提刑按察司。并且在实践中加以完善，该监察制度深入渗透中央和地方，发挥了重要作用。在明朝的监察制度中，十三道监察御史最具有独创性。十三道监察御史担负着监督官吏，充当言官，监察京城各衙门的日常事务等职能。[[[] 徐克勉，《明代监察制度探析》，西南政法大学硕士学位论文，2007年。]]这时期，监察御史具有极高的职权。地方还设有提刑按察司，是省级监察机关，主要负责监察和司法。同时明朝设立督抚，监察御史、督抚和提刑按察司三者共同负责地方监察，全国各地都置于三者严密的监察之下。 清朝基本沿袭明朝的监察制度，但在一定程度上给明朝纠错，使得监察制度更加严密。清朝将六科给事中归属都察院，十五道则是都察院的另一个下属机构，主要负责监督地方官吏。清朝最主要的成就是制定了中国古代最完整的一部监察法典---《钦定台规》。 明清时期整体而言，统治者了为挽救其衰亡，一方面大力发展监察机构，促使其发挥作用；另一方面，又采取各种措施控制监察机构，使其为皇权服务。 至此，我国古代监察系统已经发展的相当成熟而且高度发达。监察系统在官员选任、机构设置、立法技术、实际操作等方面都世界领先。 |
