摘要：面对合作与摩擦并存的国际关系，外交若仅仅只由政府进行恐怕远远不够，公共外交因其非政府性而越来越被各国重视。而NGO因其特点与优点尤为被美国重视，以其外交目标为实质，对NGO的发展给予支持，外交效果显著。现阶段我国亦已认识到公共外交的重要性，但由于我国NGO相较于西方国家并未完善而缺乏很好的公共外交执行者，希望我国政府与NGO自身都能依据国情，借鉴国外，使有中国特色的NGO日臻完善，为我国的公共外交事业贡献力量。 关键词：政府；NGO；公共外交
一、美国政府支持NGO参与公共外交的原因 “9.11”恐怖主义袭击的出现，不仅使举世闻名的双子大厦轰然倒下，也使自二战后自诩超级大国的美国上下陷入思考：为什么外国不认同美国的政策以及价值观？作为这种反思的结果，公共外交被重新放置在一个非常重要的地位。进行公共外交的目标是“通过理解、增进和影响外国公众的方式，来促进美国国家利益的实现”[[[] 拜登小馆就餐有深意 美启动对华公共外交 ——中新网 http://www.chinanews.com/hb/2011/08-25/3283698.shtml]]。基于此，公共外交被美国政府作为外交当中的重点进行推进实施。而独立于政府之外的NGO因其特点和优点，已经被美国政府视为公共外交的重要载体。 毋庸置疑，政府是美国公共外交的主体。与NGO相比，美国政府可以主动的设定公共外交目标并且清楚知晓如何使用外交手段来实现这些外交目标，并依据这些目标，调动一切可调动的资源以达成目标。NGO显然不具备这些优势。但是，NGO在公共外交方面也有政府所不具备的特殊优势。 优势一：非政府。如果是政府推进公共外交，不仅容易引发目标国政府对美国的反感和抵制，同时也很难为目标国民众所接受。NGO则基本上不存在这样的问题，因其非政府身份，具有某种迷惑性，更容易被目标国民众所信任。 优势二：非营利。根据美国的法律，如果某一组织登记为NGO，在享受了免税优惠的同时，就不能够以营利为目的。所以在NGO国外进行活动时，就不会像经济单位一样追求利益。因为放弃了对利润的追求，不涉及赚钱的问题，所以其形象可以更单纯。 优势三：志愿性。NGO的普通成员大都是志愿从事组织活动，他们是怀着强烈的兴趣和使命感来从事组织活动的。有了兴趣和使命的支持，会更加执着和热情，甚至愿为此做出很大的牺牲。 优势四:擅筹款。NGO的经费来源大部分是社会和商业企业，而不是政府拨款。而且，某些NGO具有非常出色的资金募集能力，能够获取数以亿计的资金支持。如果能够让这些拥有巨额“自有资金”的NGO从事政府所希望的某些事情，那么相当于政府用于公共外交的预算凭空增加了不小的数目。通常意义上，公共外交上的资金投入越多，效果会越好。 优势五：草根化。NGO的一个特点就是草根化。这种草根化不仅表现在美国国内，而且体现在它在目标国的组织活动方面。由于深入当地民众，NGO不仅容易取得当地民众信任，还容易潜移默化的通过面对面的方式来直接影响目标国民众的思想。 优势六：网络化。同一领域内的NGO常以各种方式进行着密切的沟通和联系，从而建立起了某种政府之外、存在于NGO之间的网络。依靠这种遍布全球的密切网络，NGO可以集聚力量、交流信息和更好地进行动员，进而塑造或者影响目标国的政策。而这种网络，也可以被美国政府所利用[[[]潘锐、娄亚萍，《影响美国对外援助政策决策的三个要素》，《和平与发展》2008年03期]]。 综上所述，由于NGO拥有以上从事公共外交的优势，美国政府非常希望和鼓励他们在从事组织自身的活动的同时能够承担部分政府不能开展的公共外交事务，成为不具备外交身份的外交官。事实上，在一些美国政府外交力量不足的热点地区，如苏丹、伊朗或缅甸，美国NGO都表现的非常活跃，并已发挥了外交官的作用。 需要指出的是，不是每个美国NGO都愿意进行政府所希望的公共外交活动，确实有一部分NGO独立于美国官方，跟美国外交政策无关，但即便是这些NGO，也会不自觉地维护国家利益，和政府有着千丝万缕的联系[[[]全球性媒体如何在推动公共外交中发挥更大作用[3]- 中文国际 HTTP://www.chinadaily.com.cn/hqzx/2014-01/13/content_17231770_3.htm]]。 二、美国政府支持NGO参与公共外交的方式 （一）政策支持 鉴于NGO对美国公共外交在赢得目标国民众内心方面有着不可替代的作用，美国政府采取了一系列措施来确保和支持NGO参与公共外交。2006年12月，美国国务院公布了《对待NGO的指导原则》，明确表明美国政府所拟定的关于NGO的原则希望能够得到其他国家遵守。这些指导原则包括十项具体内容： 第一，允许个人组建、加入和参加所选择的NGO，形式言论自由、和平集会与结社的权力；第二，任何对NGO成员行使言论自由、和平集会与结社的权力可能施加的限制，必须符合国际法律义务；第三，允许NGO在友好并不存在被骚扰、报复、恐吓和歧视的环境下和平从事有关活动；第四，承认政府为促进公共福利在本国领土范围内对有关实体进行监管的权力，此类法律和行政措施应保护、不得阻碍NGO和平从事有关活动，并以非政治化、公正、透明和一贯的方式实施；第五，政府对NGO采取的民事和刑事行动，与对任何个人和组织采取的行动一样，都应遵守正当程序和法律面前人人平等的原则；第六，应允许NGO为从事和平活动寻求、接受、管理和支配来自国内、国外和国际组织的财务支援；第七，NGO应有搜集、接受和发布咨询与观点的自由，包括该组织所在国家境内外向政府和公众提出自己的观点；第八，政府不应干涉政府组织与本国和外国媒体接触；第九，NGO应有与该组织所在国境内外的本组织成员和公民社会其他人员保持联系的自由，也应由于各国政府和国际组织保持联系的自由；第十，不论何时，以上对待NGO的原则一旦受到破坏，民主国家都必须为捍卫这些原则采取行动。[[[]美国国务院关于对待非政府组织的指导原则 - ※国家纪事 - 世界经理人社区 HTTP://bbs.icxo.com/thread-205732-1-1.html]] 除了制定了希望全球遵守的对待NGO的指导原则并且承诺用美国的外交力量来维护这些权利之外，美国政府还从以下几个方面支持NGO的活动。 （二）资金支持 NGO要在目标国开展组织活动，必须要有一定的甚至是充沛的资金支持。尽管这些NGO可以通过在美国国内募捐解决一部分，但如果要进行美国政府所希望的更多活动，来自与政府的资金必不可少。如果给予了这些NGO资金，他们将会更好的服务于美国政府的外交政策。从法律层面来说，NGO也可以接受来自与政府的捐款。事实上，美国NGO约有30%的资金来源于政府捐款和合同。美国主要有四大部门给NGO拨款。 1.美国国务院。美国国务院是最为重要的推动公共外交的政府部门。国务院的行政序列中专门设置有辅助公共外交与进行公共事务的职务——副国务卿（Under Secretary of State for Public Diplomacy and Public Affairs)。其主要任务就是决定用于美国公共外交事务的资源分配，当然包括资金资源的分配。而NGO历来是资金分配的重要接收方。 此外，向NGO提供从事公共外交事务资金的还包括国务院民主、人权和劳工事务局。1998年由国会所建的“人权和民主基金”（Human Rights and Democracy Fund)便由该局掌管。该基金高达4亿美元，主要支持全球与有关外交相配合的人权和民主项目。该局在介绍此基金的申请及用途时，明确指出“这些资金资助以美国为基地的各NGO与国际伙伴为建设民主的项目进行合作”。 2.美国国际开发署。美国国际开发署作为承担美国大多数对外非军事援助的联邦机构，他的部门定位是要通过对外援助来实现美国的国家利益。在美国的公共外交战略中，国际开发署几乎与国务院处于同等重要的位置。 国际开发署对外资金援助主要通过NGO实施，具体的提供资金方式主要包括资金资助（Grants)、合作协议（Cooperative Agreements)以及合同（Contracts)等。根据美国审计署对国际开发署2000年援助资金流向的一份审计报告，概念总额72亿美元的对外援助中，有40亿美元流向了NGO。 3.美国国防部。美国国防部也是美国公共外交的重要参与者。很多国防部官员都坚定的支持在公共外交领域采取行动。曾任美国国防部部长的罗伯特▪盖茨曾表示：“从长远来看，我们不能靠击毙或追捕赢得胜利。非军事行动——以理服人和启发人心的方式——在21实际同样不可或缺，甚至可能更为重要。”[[[] 文化交锋：公共外交是美国一杆枪_网易财经 http://money.163.com/10/0401/11/636B64VP00253B0H.html]]正是对于公共外交的重视，美国国防部制定负责政策规划的副部长直接开展公共外交实务。美国国防部除了在组织设计以及任务执行等方面直接参与公共外交外，还通过向美国NGO提供资金资助的方式鼓励其从事公共外交活动。 4.美国国家民主基金会（NED)。NED本身是一个NGO，同时又向其他NGO提供资助金。在美国，有很多这样的基金会向NGO提供资金援助以资助其进行公共外交活动，其中包括索罗斯基金会和亚洲基金会。这里把NED单独列出，在于他和其他基金会不同：主要从美国国会和其他政府机构获得拨款。NED拥有的资金不到一亿美元，这些资金主要流向那些以民主建设、人权维护以及新闻自由等为目标的NGO。 需要说明的是，上述各个部门的资金来源有时候会存在某些重复。比如，美国民主基金会也会从人权与民主基金或者国际开发署等部门获得资助，然后再分配给NGO。而有些NGO，可能会从上述几个部门都获得资金。另外，上述所列出部门所投入的资金仅仅是设及人员交流、人权、民主和宗教自由等与公共外交核心目标更为紧密的领域。如果把涉及难民救助、健康项目、wWw.eEElw.cOm农业发展以及环境保护等领域的美国政府投入预算，获得政府资金的美国NGO将会更多[[[] 杨义凤、邓国胜作，《国际NGO参与对外援助的变迁及对中国的启示》，《中国行政管理》2014年03期]]。 （三）舆论支持 美国政府还利用掌握的媒体机构来支持美国NGO从事公共外交，而这一工作主要是通过美国广播理事会（BBG,Broadcasting Board of Governors）来进行。BBG由政府拨款成立于1994年，负责进行由美国联邦政府或美国政府所赞助的所有非军事国际广播服务，BBG主要任务是“促进世界信息和观点的开放交流，支持民主，自由表达，接收和发布信息”。BBG有由美国总统指定并受美国国会认可的8位成员以及一位国务卿组成的9人理事会。其下属业务单位包括“美国之音”、自由亚洲电台，Sawa电台、马蒂电视台和电台以及Alurra电台等6个部门。通过这六个受众不同的具体机构，BBG用60种语言向全世界125个国家和地区进行广播。根据BBG的统计，每星期全球有1.75亿听众、观众以及互联网用户收听，观看或者登陆BBG的所属媒体。BBG向NGO提供舆论支持的具体方式有： 第一，BBG下属媒体机构所确定的节目选题，往往涵盖NGO目前所关心或正在从事的领域，比如民主、人权等等。在美国政府控制的媒体机构的大方宣传和保养下，美国NGO在目标国的各种活动能够被当地民众更为普遍的接受，被认为是一种国际潮流。 第二，当敏感地区发生热点问题时，频繁采访NGO成员，邀请他们就这一问题提供意见。这样做一方面可以利用非政府的“中立”身份塑造媒体本身以及NGO的客观性，另一方面还可以增加这些NGO的知名度、帮助它们建立在当地的权威性。 第三，和NGO遥相呼应，炒作渲染某一议题，对目标国政府造成舆论压力。在各种意识形态的NGO非常活跃的东欧以及中东地区，经常出现这样的报道模式：NGO提供某一故事素材，BBG下属的相关电台跟近，进行讨论，然后实施舆论干预，然后NGO再提供后续情况，电台再讨论。如此呼应一番，对事件本身以及政府造成影响。 第四，接受并且播报NGO的研究成果以及年度报告。例如，总部位于华盛顿的“自由之家”的年度《全球自由度报告》以及其他报告，经常被“美国之音”以及其他BBG控制的媒体所播发。 美国政府除了对NGO提供上述资金支持和舆论支持外，还提供培训支持——美国国务院有时会对国外的NGO进行培训、信息支持——目标国使馆工作人员经常与NGO沟通信息、安全支持——NGO在目标国受美国政府的安全保护[[[] 吴心伯主编，《21世纪的美国与中国关系》，上海：时事出版社，2013年，p208-216]]。 在美国政府的帮助下，美国的NGO在国际上表现异常活跃，如2009年的哥本哈根全球气候大会上，共活动着100多家美国的NGO，积极掌握着外国主流媒体的话语权，而中国只有40多家[[[] 重视软实力 推广公共外交(图)-搜狐证券 http://stock.sohu.com/20100927/n275282114.shtml]]；又如2012年龙年除夕，美国NGO“人权观察”发布了针对世界90多个国家和地区人权状况的《全球年度报告(2012年)》。关于中国的10余页在总共600多页的报告中不算太多，却利用河南黑砖窑事件等新闻片面的攻击中国政府未保障残疾人人权，其对话语权的滥用及对事实的歪曲着实令人震惊[[[] 人民日报称美国NGO滥用人权领域话语权_新闻中心_新浪网 http://news.sina.com.cn/c/2012-01-28/043023847937.shtml]]。 |
