外国农村环境执法状况与借鉴 （一）外国农村环境执法状况 1.通过立法维护农村环境 荷兰在农村环境污染控制和自然资源保护两个方面做出很大努力，从上个世纪 60 年代开始，荷兰接连制定了许多有关农业和农村环境的法律、法规，如《地表水污染法》、《地下水法》、《大气污染防治法》、《土壤保护法》、《杀虫剂法》、 《废弃物法》等。[7]荷兰的这种大规模立法的措施将执法建立在立法的基础之上，两者有机结合，法律法规健全了，无论面临何种农村环境问题，在执法上都有具体的措施来操作。 2.提高民众参与度 英国为了鼓励民众积极参与农村环境保护，成立了国家农民协会，[8]每个县要有一名农协代表参加农协会议。“公众参与的最好方法是通过种种途径，以公众代表的方式，集中公众的意见并使之制度化、规范化、法制化”。[9]农民协会存在的意义就是关注农村环境，接待民众的咨询并听取意见，说服政府替农民进行调研。农民协会作为政府与农民沟通的桥梁，为农民的知情权提供了保障，也为农民参与农村环境执法提供了平台。 (二)外国农村环境执法经验之借鉴 1.通过完善立法来保证执法 荷兰在农村环境保护的法制建设方面做出很大努力，制定了大量的法律法规，尤其注重配套法规的制定。颁布了统一的《环境管理法》，实现了对城市和农村环境的有效治理。从该国的法制实践中，我们知道，荷兰针对农村环境的立法涉及范围很广，使得执法部门在执法时有法可依，能充分依据法律法规的具体规定做到公平、公正执法，切实保护农民的合法权益。通过完善我国的农村环境立法能够大大提高执法水平和效率。 2.鼓励农民参与环境执法 英国政府和民众对农村环境十分重视，取得的效果十分明显。与英国相比，我国在鼓励农民参与农村环境保护方面尚有不足，外国的执法实践告诉我们，农村环境执法不能仅仅依靠政府的职能部门，要最大限度的调动农民的积极性，激发他们参与执法的热情，应极力倡导他们多关注和了解农村环境问题，引导他们主动维护农村环境。于是要真正建立起公开透明的信息公示制度，只有老百姓清楚地了解到执法情况，才可以参与进来。尽管我国立法中也规定了有关公众参与的制度，但大多是泛泛而谈，流于形式，并没有真正落到实处。只有民众真正参与进来，执法的难度才会大大降低。
破解我国农村环境执法困境的对策 （一）完善农村环境执法法律依据 1.制定农村环保专门法 为了填补法律空白，有必要制定一部系统完善的农村环境治理的专门法规，告别先前法律中零散抽象的法律条文，集中规定农村的环境管理措施和制度。比如针对农村环境污染方面要做到“防”与“治”相结合，形成系统完善的防治农村环境污染的法律法规体系。当然，针对每个农村的不同情况，各地要结合自身特点，抓紧拟订一系列地方性农村环境保护规章、条例和标准，将执法依据落到实处。 2.修改现有法律中不适合的部分 现有法律中存在部分不适合农村环境执法的法律条文，存在滞后性，因此需要稍作修改，比如，因为罚款数额低，有些企业宁愿接受罚款也不愿出钱整治，所以在立法中应加大处罚力度，采取多种处罚方式，增加法律规定的威慑力，使某些企业不敢冒险逾越法律界限，从事环境违法行为。转变“城市中心主义”的立法思想，修改现行环保法，就农村环境问题的治理加以明确细化。 （二）建立健全农村环境执法管理体制 为完善农村执法管理体制，我国应加快推进管理体制改革，明确农村地区环境保护主管部门的具体责任，重视和突出乡级人民政府和村镇委员会的作用。 1.建立垂直管理和属地分级管理相结合的执法管理体系 利用垂直管理能够避免出现农村的地方保护主义现象，减少政府对执法的行政干扰，也可以将人力、物力、财力集聚起来发挥更大效用。同时“要合理划分环境执法机构层级职责与事权”，[10]避免职权交叉、推卸责任，以此提高执法的有效性。 2.加快乡级环保机构建设 农村是分散、小型的块状区域，如果由县级以上的环保部门执法会存在很大阻力，因此必须依靠乡镇人民政府和村民委员会的力量，尤其要发挥村民委员会的作用。在立法中规定乡镇政府设置环保机构的规格、人员编制，明确执法权限和职责权限。乡镇人民政府要支持鼓励环保机构开展工作，也可以根据当地的实际需要，在内部设立专门的环境执法监管部门，进行不定期的监督检查，以此来提高执法效率。 （三）完善执法程序 第一，负责农村环保的相关部门要制定责任规章制度，“实行执法责任制，坚持一把手负总责，分管领导和职能部门各负其责的责任制，责任落实到具体的部门、岗位和人员，形成强有力的齐抓共管执法机制”。[11] 第二，加强对村干部的环保法制教育，组织对行政程序的深入学习，学习正当程序的基本要求，提高程序遵循的自觉性。 第三，我国要加快制定统一的“行政程序法”的进程，设定程序要求，在农村环境执法过程中明确立项环评、环保项目验收等具体的程序规范，落实执法过程中的制度性规范，如行政公开制度、行政听证制度等，在提高执法效率的同时也保障了相对人的程序权利。 （四）强化农村环境执法力量 执法力量的强化主要包括两个方面： 第一是执法人员，要组建一支高质量的农村环境执法队伍。必须加强村干部的思想素质教育，组织现场执法培训、环保法制培训，提高执法业务水平。要在 县级以上的环保部门中选配道德品质良好、思想端正、专业化程度高的执法工作人员下乡，协助村镇委员会及村干部搞好农村环境执法工作。为了壮大农村环境执法队伍，政府部门可以多向农村地区推行优惠照顾政策，如通过组织各种选拔考试，尽可能多的吸引高学历的专业人才到农村去。 第二是技术设备，环境执法离不开先进设备的支持，例如在农村地区地域较为宽阔，执法人员不能全面兼顾，一些数据记录就需通过设备进行监测，以此作为执法依据，还有执法人员在调查取证时也要用到专业工具。因此国家应增加对农村的环保技术、设备的资金投入，完善乡镇地区的硬件设施和技术手段，可以采用简易的监测终端和智能传输系统，第一时间取证，实现精准执法。 （五）加大农村环境执法投入 1.吸收社会资金 我国应在立法中确定资金来源，规定可以通过吸收社会资金的方式来帮助执法设施建设，比如“BOT 模式”。“BOT 模式”就是指“建设-经营-转让”，实质上是政府允许私人企业对基础设施进行投资并保证有获取利润的机会。比如一些资金雄厚的公司投资生产污染检测设备用于乡镇企业的排污监测，当企业超额排放污水时，执法部门对其进行处罚的所有罚款归该公司，当达到政府承诺给的利润数额时，按照约定，该公司将检测设备的产权和经营权移交政府部门。这种模式将吸收社会资金作为财政拨款不足的弥补措施，既减轻了政府的压力，又给农村环境执法提供了坚实的经济基础。 2.监督环保专项资金的用途 农村环保部门应将信息公示制度真正实行起来，将环保专项资金的用途公开透明化，定期在官网公布以便农民查询，或者在村委会的告示栏上张贴收支明细，自觉接受农民的监督。建立责任追究机制，对于私自挪用、侵占环保专项资金的行为按照相关法律追究责任，严厉惩治干部腐败。 （六）建立有效的环境执法监督体系 1.环保执法机构应建立健全内部监督体系 我国应将内部监督体系的建立健全落实到法律中去，明确规定县级以上的环保部门要对乡镇有关部门及派出机构进行监督；行政监察和审计机关也要定期对执法人员进行审计监督。为防止某些领导干部盲目追求个人政绩，无视周边环境，应科学合理设置政绩考核指标体系，例如“绿色 GDP”的考核指标，在具体操作上实行目标管理，将环保任务与评奖升职挂钩，以提高领导干部的环境执法主动性，避免懒政现象的发生；同时严格考核程序，减少政府干预对农村环境执法的影响。 2.倡导公众监督执法 为了发挥公众监督的作用，可以将宣传性措施和政策写入法律。首先，组织对乡镇企业的法人及其他部门负责人进行行政救济的培训，鼓励他们在遇到执法机构违反法定程序执法时勇于指出，通过行政复议或行政诉讼的方式进行救济，以此达到监督执法的目的。只有企业自身熟知执法程序，严格遵守相关法律制度，加之对执法机构的监督，才能达到良好的执法效果。 其次，要努力推进农民参与执法。为此，要加大环境保护宣传教育工作开展力度，激发农民危机意识和责任感，奠定良好的群众基础。农村的环保主管部门应健全信访制度，建立信息反馈平台，设立专用窗口接待农民的咨询和举报；同时，应在网上设置环境违法案件查询专栏并及时更新，增强信息公开化和执法透明度，为农民参与提供有效途径；还可根据相关法律法规建立村规民约，积极探索加强农村环境执法工作的自治方式，组织村民参与农村环境执法。 再次，发动媒体下基层，实时报道执法过程，利用媒体的力量引起社会各界的广泛关注，引导公众监督执法。 |
