摘要：绩效评估作为政府管理制度的重要环节，受到了我国政府和学者们的高度重视。尽管如此，我国地方政府绩效评估存在许多问题，如评估主体单一、评估指标单一、评估缺乏规范性、评估过程不透明等，制约了我国政府绩效评估的发展。究其原因主要是缺乏对绩效评估的系统理论研究、评估指标体系的建立没有针对性、公众缺乏公共精神等。只有完善评估体系，制定相关法律法规，将绩效评估公开透明化，提高公众参与度，才能不断提高政府的行政效率、行政能力和服务质量，增强绩效评估的实效性。 关键词：地方政府;绩效评估;问题;改进措施
深化行政体制改革，WWw.eEELW.COM建设一个服务型政府，必须提高地方政府绩效评估的水平和能力。只有对政府绩效进行衡量和评估，公众才能了解政府部门的运作情况，使行政权力在阳光下运行，促进政府改进工作，提高服务质量。 目前，对于政府绩效评估的涵义，学者们各抒己见。马宝成认为，政府绩效评估就是对政府的政治行为所产生的各种各样的政治产品进行衡量和评价。[1]倪星认为，地方政府绩效评估就是基于一定的标准，对评估对象（政府及其工作人员）的绩效进行考核，从而提升行政效率和服务质量。[2]范柏乃、段忠贤在对政府绩效评估的涵义理解中加上了评估方法，即定量定性对比分析。[3] 基于以上对绩效评估的理解，我认为地方政府绩效评估的内容应包括政治、经济 、文化、社会、环境五个方面，主要体现在行政管理、宏观调控、市场监管、文化教育、公共产品、社会保障、环境保护等评估指标上。绩效评估的对象主要包括各级地方政府及其工作人员、各种政治产品。评估目的则主要体现在两个方面：一是作为对政府权力运行的的监督和控制；二是考核各种政治产品，提高政府的管理水平，增强政府公信力。
我国地方政府绩效评估存在的问题 为了更好地适应社会经济发展，我国各级地方政府对绩效评估进行了积极探索 。在调整结构、转变职能、改变行政管理方式的同时，借鉴和引进国际新的管理方式，并根据地方的实际情况，进行了一系列的改革和创新，在评估内容、评估方法、评估环境等方面取得了明显的进步。但是，由于当前我国行政体制还处在改革时期，地方政府绩效评估存在许多问题，有待于进一步完善。我认为主要问题如下： （一）绩效评估主体单一，缺乏广泛性 现阶段，我国绩效评估以人事部门组织的官方评估为主，多为上级部门对下级机关进行评估，评估主体较为单一。在地方政府绩效评估实践中，第三方机构评估、公众评估、新闻媒体评估等民间评估方式使用较少。2006年4月，武汉市政府邀请全球最大的管理咨询机构麦肯锡公司作为第三方对政府绩效进行评估，这是我国首次运用专业公司作为第三方来评估政府绩效。[4]虽然第三方机构评估的应用趋势明显,但对于二、三线城市来说，第三方机构以及公众作为评估主体实践还是很少的，主要还是政府主导的评估考核。第三方机构和公众代表的缺位，使其政府在绩效评估中“一家独大”，导致绩效评估的结论缺乏客观公正，难被公众认可。当然，许多地方政府也曾将社会评价作为考核标准，但因为群众参与度不够，也都流于形式。山东青岛在2010年举行的“民考官”活动调查中发放问卷1000份，回收数量200份，回收率仅20%。公众在参与政府绩效评估活动中，也常常受制于“权重分配”。在南京市“万人评议政府”活动的评估主体权重分布中，基层民众和街道工作人员占22.67%，只占到整个权重的五分之一左右。[5]很多情况下所谓的公民参与则主要表现为机关干部、人大代表、区政府的领导和各职能部门的领导等对政府绩效的评估。上海市M区政府内部绩效评估资料显示，领导和上级部门对政府绩效考核占总分的60%，并且缺乏公众参与评估。[6] （二）绩效评估指标体系不健全 我国现行绩效评估的指标体系不健全，缺乏整体性、科学性，体现为“两个偏向”。一是偏向经济指标，即将经济业绩等同于政绩。近年来，地方生产总值、人均支配收入、工业生产总值、失业率等经济指标成为评估我国地方政府政绩的核心指标，教育、文化、医疗、生态环境等指标未获得足够重视，相关指标少。这种片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的行为，促使政府部门将主要精力用于见效快、表面好看的行政事务中，挥霍浪费公共财政，刻意制造政绩工程。海南省临高县是国家级贫困县,整个县共计23000多名贫困人口，每年低保金总额1600万元左右。然而今年为了所谓的政绩工程在县城边上建起了1.7公里长的牌坊群，投资约1.3亿元，占整个地方财政的十分之一。二是偏向政府的行政管理水平，将领导班子建设、干部队伍建设、党组织建设等纳入指标体系，在评估中所占的权重系数有时可达到40%。[7]而与民生密切相关的如地方生态环境的保护程度、工业废水处理率、教育经费占地方财政的比重、公共基础设施的覆盖率、社会医疗保险等指标比重小，比例分配严重不合理。 (三)绩效评估过程不透明 当前我国绩效评估的过程不透明，公众缺少参与绩效评估的途径。我国绩效评估的指标多由上级部门设计，并作为评估主体对下级行政机关进行绩效评估，长官意志色彩浓厚，具有自上而下的封闭性特征。评估过程大都是在政府内部进行，对外宣传较少，尤其是很少对公众进行问卷调查或是网上评议。公众对于政府绩效评估的目的、对象、内容等知之甚少，无法对政府绩效进行客观、公正的评价。在现实生活中，新闻媒体也缺乏对政府绩效评估全过程的报道和监督，或者只对结果进行简单的报道，不能作为政府与公众的沟通桥梁。 （四）绩效评估结果缺乏公开度和实际运用 地方政府绩效评估与公众的生活息息相关，因而公众对于绩效评估的结果应当有知情权。当前我国地方政府绩效评估结果的公开程度低主要表现在两个方面：一是政府不公开评估结果或只公开评估结果的一部分；二是政府通过报纸、网络等渠道公开评估结果后不作为，即政府及相关部门得知评估结果后并没有对评估出现的问题进行解决。从目前来看，我国地方政府绩效评估都有一个比较系统的评议程序，但在评估的最后一个环节——结果的实际运用上不尽人意。我国政府绩效评估活动的结果是考核政府部门和单位领导政绩的依据，但只是简单地对特定对象进行考核和奖惩，将评估结果分为优秀、良好、合格，进行奖励奖金和扣除奖金等，并未将考评结果与职位晋升或罢免挂钩，很难发挥绩效评估的作用。 （五）绩效评估过程缺少细化的法律保障 目前，在国家层面上，我国还没有关于政府绩效评估方面的专门立法，缺少全国统一的、相应的制度保障。对比英美等西方发达国家，如英国的《国家审计法》、美国的《政府绩效与成果法》等，我国缺少一部专门针对地方政府绩效评估的程序法。因此，在缺少绩效评估专门法的情况下，评估权的来源以及行使是否符合法律规定，在具体的实践中难以保障。虽然，我国目前也有涉及政府绩效评估内容的相关法规，例如《审计法》、《公务员法》等，但仍存在许多问题。如对评估主体、评估内容和评估过程没有作出具体的法律规定，某些评估指标设置虚化，难以进行实际操作。因此，在缺乏专门法与相关制度保障的情况下，我国地方政府绩效评估难以发挥其应有的作用，有些则不免沦为政府“走过场”的借口。 |
