省管县体制虽然在全国的许多省份已取得了明显的成效，得到了广泛的推行，例如浙江省就是一个省管县改革成功的范例。但在目前的实践中，省管县改革在实际操作中依然存在不少问题： （一）管理幅度过宽 “管理幅度，即省或自治区政府直接领导和管理的下级政府的数量。一般来说，在社会组织中，管理幅度和管理层次是呈反比例关系的。”[7]管理层级减少，则管理幅度就相应地增大，反之也如此。“省直管县”体制将“市”这一行政层级去掉之后，则会使得省的管理幅度相应增大，带来各种各样的困难。多数专家认为，省级政府直接管理县市的数量最好在40个左右，这样能使得管理幅度和管理层次达到均衡，从而更充分得发挥省级政府的管理效能。“省直管县”体制之所以能在浙江省成功推行，是因为其所辖县区仅有40多个，数量较少，便于控制，而在我国的四川、河北、河南、云南、湖南等省份，其所辖县数量超过100个，且省域之内各地的自然条件和经济发展实力又大相径庭，省政府无法以一己之力对全省进行有效管理，出现了管理半径过大的问题。因此，就现有的政府职能状况与技术保障而言，省级政府直管县、市的难度是比较大的。虽然给县（市）扩权可以部分解决省级政府的管理难题，但是面对县（市）政府有可能出现的权力滥用、权力膨胀以及越来越强的政绩冲动，省级政府的监督力度显然不够，仅从扩权出发很难解决这个问题。 （二）地级市与县区之间的矛盾加剧 中国实行市管县体制已有几十年，县与市之间一直存在着一种管理与被管理的层级关系，随着省管县体制改革的实施，县与市之间则变为平等的竞争与合作关系。这样势必会给地级市带来一定的利益损失，地级市原来的部分财权和对县级政府在人事方面的管理权在一定程度上被剥夺，由此地级市政府对省管县改革措施产生了不合作的抵制情绪。这一情绪突出表现在：对于地级市下放权力的行为，省政府没有相应的措施予以监督，因而导致地级市对县级政府放权实施不到位，县级政府得到的实际权力很小，并未掌握主动权，县级政府的扩权受到了阻碍。另外，在财政分配和人事问题上，县级政府很少有话语权。地级市和县之间存在着明确的行政隶属关系，地级市作为上级，多多少少会对县级财政进行控制；在人事安排上，县里的主要干部是属省直管的，如县委书记、县长等，而其他的一些干部的任免权还是掌握在地级市手中，这样地级市又可以通过人事任免对县进行一定的干预。从一定层面上说，县级政府处于弱势地位，显得相当被动和尴尬。在省管县改革中，我们能看出一个很明显的现象就是地级市对县的支持力度下降，且不再为县提供资金配套或政策支持，市县关系趋于紧张，从而导致市县之间矛盾加剧。因此，如何实现市县之间协调发展，解决市县之间的矛盾已经成为亟待解决的问题。 （三）政府职能转变不到位 行政管理体制改革涉及到的基本问题则是如何对政府职能进行正确地定位。若政府职能定位不当，则我国推行省管县体制改革必然会受到阻碍。从一定程度上说，政府的职能调整与政府管理幅度的变化是有联系的。“一般来说，若省级政府的职能范围越大，其管理的事情会越多，则其管理的市县的数量只能越少，反之亦如此，即政府的职能范围与管理幅度是呈反比例关系的。”[8]政府的职能转变不到位，政府的管理幅度就会受到影响，从而政府的管理能力也会受到进一步的影响。眼下，政府还是过多地干预我国的经济发展和社会资源，这无疑会成为省管县改革的绊脚石。不仅如此，长期以来，我们对各级政府之间的职能分工也没有明确的划分，在改革过程中，WWw.eeelW.COM省级政府该保有哪些权力、地方政府该下放哪些权力、县级政府需要承担哪些责任等问题缺少合理的标准和依据。从总体上上讲，我国尚未健全省、市、县职责分工体系。另外，中国的一些垂直管理部门，如海关，国税，工商，质监等在省管县改革中的定位至今还比较模糊，有待中央进一步理顺关系，明确改革的方向。 另外，财权事权不一致、管理体制条理不清的现象在政府职能转变过程中十分凸显。在实行省直管县体制后，省、市、县三者之间的财政关系有所调整，但行政管理体制并没有相应地改变，这样就出现了行政管理体制与财政管理体制不匹配的问题。目前，在中国已有24个省区开展了财政省直管县改革，22个省区开展了扩大经济或社会管理权的改革，对人事明确省直管则只有海南、吉林、浙江、安徽、湖北和黑龙江等6个省。 在当前省管县改革中，暴露出省、市、县三级政府在财权与事权上存在着不对称性的问题。对省政府而言，在省管县改革中面临的主要问题则是管理幅度过大。实行“省直管县”体制后，省级政府所辖县数量过多，管理事务和责任会明显的加大，而且人员配置有限，就带来了政府职能和责任不匹配的问题。在实行财政省直管县后，县（市）政府在行政上依然隶属于原地级市，此时地级市承担了一部分事权和相应的管理责任，却没有了财权的保障。县（市）政府的经济社会管理权虽然扩大了，但大部分省区的县级领导人的任免、考核、升迁仍受控于地级市，一方面，扩权县要维护好与省级政府的关系，另一方面也要和地级市处好关系，在一定程度上为其沟通增加了成本。 （四）省直管县体制的法律保障缺失 中国的改革常带有一种行政主导的行为，法律色彩并不浓厚。省市县三级政府之间关系的调整较为随意，缺少一定的法律规范。这首先表现在立法的缺位上。宪法和法律在各级行政机关间行政权配置发面的规范缺失，使得省管县改革缺少了坚强的法律后盾。《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中虽然对国务院和地方之间的权限有较为明晰的划分，但对地方各级政府之间的行政权限没有明确的界定。同时，有关行政区划管理的法律规范缺位，致使省管县改革直接面临法律断层。我国目前还未出台相关行政区划管理的法律，仅有的一部规范是国务院发布的《关于行政区划管理的规定》。该规定共有十条，全文仅有千余字，仅涉及国务院的区划管理权限及其内容，以及管理程序等方面，对行政区划设置标准等重要内容并未作任何规定。另外，在目前的改革实践中，省级政府往往通过文件的形式，将省或市政府享有的权限下放给县级政府。依靠政策性文件来推行省管县改革体现了政策实施过程中的合法性缺失，缺乏一定的法律依据。 |
