审批权力清单制度作为行政审批体制改革中重要的一环，它所产生的作用与影响不容小觑。尽管目前的建立与公开过程中展现出较多的法律问题，但依然可以采取相应的改进措施，使得这一制度完善起来。 第一个问题是，首先需要解决权力清单的合法性问题。合法性的判断标准就是行政许可法关于行政许可设定权限的规定。
（一）行政审批评价机制的建立和完善
目前，权力清单公开事项仍然多而繁杂，并没有发挥其功能，权力清单中大量存在不合法审批事项。而同时，行政审批权利清单的建立并不是一蹴而就的事情，并不代表一旦建立好，就可以不再进行后续的评估和更新，即便在设立之初符合法律规定的审批事项，随着法律的推陈出新，以及时间的变化和实施的经济与社会环境不停发展，也会丧失存在的法律依据和合理性，因此需要激活和完善相应的评价机制，并根据评估结果不停更新权力清单。 《行政许可法》第20条规定了行政许可的评价制度。[ 《行政许可法》第20条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。]根据法律规定，行政审批的评价机制主体由两部分构成，一是行政许可的实施机关，二是公民、法人以及其他组织。许可实施机关既要对公布的行政许可进行定期评价，又要对实施情况以及必要性进行适时评价。这是一个动态管理的过程，需要实施机关对行政许可的进展情况进行有意识的监控，并及时作出反馈，向行政许可制定机关提出修改意见。 行政审批评价机制是一个事后监督的机制，对已经设定的行政许可进行的评估，主要有赖于行政机关以及社会组织的评估和完善。目前说来，大部分公开的行政审批权力清单都伴有公开意见栏，就江苏省而言，对公开的清单的真实性、准确性和完整性有异议的公民、法人及其他组织可以实名在江苏省机构编制网上留言，提出自己的意见和建议。但是，真实性、准确性以及完整性并不能完整地评价一项行政审批项目。评价标准除了应当包括这三个指标之外，还应当按照行政许可法第20条的规定，考虑该行政许可的必要性、合法性以及合理性。不仅是公民、法人和其他组织，行政许可实施机关在实施过程中也应当衡量可行性，包括：行政许可的实施是否满足市场经济发展的需要、行政许可的存在有无必要、行政许可的实施程序是否合法、行政许可的实施是否符合比例性原则。 经过对行政审批的评估，制定机关应当及时、迅速地对意见和建议作出反馈。如果行政审批事项不合法，行政机关应当及时废止该项审批，并向制定规范性文件的机关或其他有权机关书面提出意见。如果行政审批事项不合理，或是经评估发现该项行政审批不再具有存在的必要，行政机关则应当向制定法律规范性文件的机关提出修改意见，并根据修改后的法律文件及时对行政审批事项作出调整。
（二）完善相应的责任清单制度
权力清单设定了行政机关的权力界限，将一些没有设立依据的权力清理出去，并且明确规定了哪些行政职权事项政府必须为、哪些事项不能为，把行政职权装进了制度的笼子里，使得权力的行使规范化，压缩了权力寻租的空间。但是，行政机关仍然存在不作为、消极作为以及超越职权等行为，如果不对其以限制，将无法发挥权力清单的作用，因此，建立和权力清单相配套的责任清单制度尤为关键。 比较权力清单和责任清单这二者的关系，从对行政机关行使权力的效果的影响而言，比起权力清单，责任清单更加具有约束行政行为效力，因为它对行政机关及其工作人员的行政行为构成了相当明确具体的责任约束和考量。同时，权力清单制度的建立与完善为责任清单制度的建立提供了现实可能性。因为，若是只存在权力清单，在这种情况下，行政机关无限的权力与有限的责任是不对称的，一定会造成权力的滥用。因此，行政机关要在建立权力清单制度的基础上，着手责任清单制度的建设与完善，“要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制”。[ 崔浩、桑建泉：《责任清单制度的建构理念与责任关系》，载《行政管理改革》2015年第6期。] 责任清单中所列明的事项，应当是行政机关及其工作人员在执行公务的过程中应当履行的义务以及承担的责任。[ 冯涛、庞明礼：《有关行政责任的若干理论问题初探》，载《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2002年第5期。]责任清单需要依据有关的法律规范性文件，将行使权力的过程拆分为不同的步骤，针对各个步骤中机关及其工作人员应当履行的义务赋予明确具体的表述，使得每一项权力都有对应的责任事项，并有具体而明确的依据和标准。 据中国法制网的报道，截止2016年1月31日，全国31个省份已全部公布省级政府部门权力清单，其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。[ 同前引1。]然而，受现行法律法规规章的限制，许多省份当前公示的各部门责任清单中仍有部分事项与全面深化改革的要求不相适应，仍存在“一件事情多部门办理”、部门职责交叉重叠、审批事项办理时限长、盖章多、收费多、中介多、材料多等“一长四多”现象。行政机关需要充分听取社会意见，努力解决行政审批中的突出矛盾和问题，加快形成权限清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的地方政府机构职能体系。
（三）统一权力清单制定格式
从日前公布的行政权力清单来看，地方各省都各自为政，按照当地政府设置的标准进行行政权力清单的公开事项，各省之间缺乏一个共同的、统一的权力清单的公布标准，这使得衡量和评价各省权力清单公开的工作情况的行为变得困难，也使得各省的权力清单公开程度参差不齐，差距较大。 例如，以科技审批来看，山西省有37项，安徽省有39个项目，辽宁省才有9项。而各省的发改部门审批权事项，陕西省有11项，安徽省有25项，辽宁省才仅仅9个项目。又比如，在教育领域，辽宁省有2个审批事项，安徽省有40个项目，山西省才7项。 统一权力清单的制定形式意义重大。首先，统一形式之后，各省之间将会有共同的衡量权力清单公开情况的指标，各省完成情况将会产生鲜明的对比。在此对比下，能够有效督促公开情况不佳的省份更新和完善；其次，高效便民是行政法上的一项基本原则，所有的行政行为都应当围绕这一原则而进行。高效便民原则包含便利当事人原则，要求在行政工作活动中不得增加行政相对人的程序负担，站在相对人角度上为其着想，方便相对人到行政机关办理相关事宜。在行政公开中，对于公众来说，有一个全国统一的公开的格式，便于他们在事后监督过程中快捷操作，能够在此过程中减轻公众搜索和查阅相关事项的负担，从而达到高效便民的目的。因此，应当由中央对地方各省的权力清单公开形式设置一个统一的标准，由各省严格执行，从而完成全国的权力清单公开的统一。
除了以上三点之外，在制定权力清单过程中，还要保证程序正当。程序正当作为行政法中的一项基本原则，主要包括行政公开原则、公众参与原则和回避原则。行政公开原则要求除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权、了解权。而公众参与要求行政机关作出重要规定或决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见，特别是作出对行政相对人不利的决定，要听取他们的陈述和申辩，也就是听证。在行政许可入清单过程中，清单制定部门需要开放与公众的沟通途径，保证公众的知情权，在公众产生异议时能够举行听证。 从理论的层面上来说，程序正当理论作为行政法的重要原则，重大意义不可忽视。在深化行政审批制度改革、建立健全行政审批权力清单制度的同时，应当充分重视程序的力量。 www.EEELw.com 结语 权力清单制度的改革并不是一件一劳永逸的事情。孟德斯鸠在《论法的精神》中写道，“有权力的人们使用权力，直到权力的边界才会休止，不受任何制约的权力必然导致腐败。”[ 孟德斯鸠，载《论法的精神》，北京商务印书馆1986年版，第151页。]随着行政审批制度改革的深入、政府职能不断转变，行政机关及其工作人员的职权不停产生变更，权力清单制度也应该随之不断更新、完善，以迎合转型后的政府职能和管理方式。而且，权力清单制度的建设不能流于形式，应当着眼于完整的制度建设，否则权力清单将会成为政府滥用权力的道具。 行政审批制度的改革是一项长期且稳定的工作，短时间内并不会停止，它会随着经济的发展而作出与之相匹配的更新。权力清单制度的建设作为审批制度改革中极其重要的一环，也必须紧跟时代脚步，早日解决已经暴露出来的法律问题，并做好动态的管理，随时监测新的适用和执行进展。 |
