云南省镇雄县属国家扶贫开发重点扶持县，该县具有人多地少、经济总量小、人均占有耕地量少，贫困面大、贫困程度深的特点。“全县拥有141万人口（2008年底官方统计数据），”[ 数据来源：《镇雄县圆满完成农村最低生活保障和城市居民最低生活保障的绩效评价工作》，中华人民共和国财政部网：http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201007/t20100730_330771.html，2010年1月。]“人口密度每平方公里高达371人，属‘云南第一人口大县’。”[ 数据来源：《基本县情》，镇雄县人民政府办公室网，http://lg.xxgk.yn.gov.cn，2009年7月。] 镇雄县城市居民最低生活保障制度1998年建立，12年来，通过县委、政府和各相关部门的努力，城镇低保制度不断完善，管理日趋规范，保障水平逐年提高。“截至2010年，全县城市低保对象9945户22415人，占全县非农人口的23%,比2009年多3096人，按人均182元的低保标准，实行差额补助和社会化发放，全年共发放城市低保金3101.9万元，较好地保障了城市困难群众的基本生活。”[ 数据来源：《基本县情》，镇雄县人民政府办公室网，http://lg.xxgk.yn.gov.cn，2009年7月。]但随着低保制度覆盖范围和制度外延的扩大,其在基层实践中显现的问题也不容忽视。城镇低保制度实施过程中存在的问题具体表现在：
（一） 低保资格难以确定 1、低保资格难以确定 目前，镇雄县城镇低保收入难以核实已成为低保工作人员的一大难题。在镇雄县各社区的申请者当中，一是有很多人通过隐瞒、瞒报等手段掩盖自己的实际家庭收入，骗取低保资格，这就给社区工作者的工作增加了难度。二是镇雄县存在大量人户分离现象，还存在许多隐形就业、隐形收入等情况。低保资格审核中一般只是派工作人员到申请低保人员的家庭进行走访，向邻里了解情况，缺乏准确性和科学性。加上没有一个具有实际操作性、明确统一的审核标准，镇雄县民政局低保股人力不足，使得家计调查非常困难。 如果一个低收入家庭本应该被纳入低保范围,而实际上却没有获得低保资格,对这个家庭的生活就会产生很大的影响。一旦应该享受低保的低收入家庭没有为制度所覆盖,他们与低保家庭的相对差距就会更大,其实际生活水平将陷入更为贫困的境地。 2、被保者的经济收入动态情况核实难 镇雄县城镇低保出现经济动态核实难主要是由于出现了许多死亡不申报、就业状况发生变化、经济收入超标准、全家外出打工、新近建房或购房以及居住条件明显不符的情况，使得被保者的经济收入动态情况核实难。“导致了死人领低保、学生参加工作了还领低保、退休干部、社区干部领低保的情况。”[ 《镇情通报十三期 应对挑战开拓进取奋力拼搏全面开创民政及老龄工作新局面》，镇雄县政府信息公开门户网站： http://www.ynf.gov.cn/canton_model1/newsview.aspx?id=1038366， 2009年9月。] 2010年3月，生活新报报道了一篇关于《镇雄：干部、死人领低保》的报道：“去年6月，镇雄县民政局在政府网站上发布了2009年5至6月份的城市低保花名册。这份花名册在网上引起了轩然大波，网友纷纷指出，镇雄县存在死人、干部、经济宽裕者领低保的现象。”至今，被举报的人已经多达一百多人。“镇雄县民政局副局长韦祥友在接受新报记者采访时表示：‘工作一开始就有问题，乡镇不申报，我们就不知道。’，他表示目前最难监控的就是人户分离现象，有的居民在申请低保以后并不在申请地，有的出远门了，这样民政部门就很难监控到他们的信息，就连在本地的人员，如果不上报情况，民政局也很难知道他们的生死。”[ 姚时美：《镇雄：死人、干部领低保》,生活新报,http://news.sina.com.cn，2010年3月。]由于经济收入动态核实难，导致的应退未退、应保未保完全背离了城镇低保“应保尽保”的宗旨。
（二） 最低保障标准总体过低 “镇雄县2009年最低生活保障标准为人均182元，平均补差92元每人，”[ 《镇雄县圆满完成农村最低生活保障和城市居民最低生活保障的绩效评价工作》，云南财政新闻联播网：http://.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201007/t20100730_330771.html，2010年7月30日。]在目前的物价水平下，难以有效地保障低保人员基本生活，特别是那些体弱多病，无依无靠的孤老和主要劳动力患病的家庭，生活境况仍很困难。在调查中，家住西正街的申某告诉我们，他曾是一名国营建筑工人，但因为十二年前公司破产被收购后，他们一家四口失去了经济来源，上有老下有小，随着自己年事已高不能再出外打零工挣钱，只能靠着每月每人110元的低保过日子，按他的说法就是那点钱维持基本生活都很困难。[ 据申时文的口述整理，2010年2月10日，在申某家中。] 这一保障标准仅仅只能满足贫困家庭维持在当地的最最起码的生存条件而已，而在健康、教育和医疗方面还很难得到满足。
（三） 存在严重的“养懒汉”现象 镇雄县经济落后，人口多，工作机会本身就不够，工资普遍不高，很多人“抢工作”，当地生活水又比较低,每月100多元的补助及其附带福利也能勉强解决一些生活问题, 很多人就宁愿领低保了。在调查的社区中出现了较为普遍的居民想方设法争办低保的现象。与部分低保户的访谈中了解到，许多学历比较低的中年人都表示在外找的工作很难找，能找到的都是比较累、上班时间长、每月也却仅三四百块钱收入的工作。他们认为与其出去工作然后被取消低保资格，还不如领取一家三口人每月共三四百的低保金。许多有劳动能力的低保对象因为上班工资与低保相差不多就不愿意上班，有些人直接将其视作一项维持生活的收入来源,不再积极设法摆脱贫困,甚至有人认为能够争办到低保的意义不是“低微”而是 “荣耀”，低保人群对低保制度的依赖倾向明显。 |
